요 약

우리 헌법은 국회 뿐만 아니라 정부도 법률안을 제출할 수 있는 권한(헌법 제52조)이 있다. 대통령제를 기반으로 하는 정부형태를 가진 국가에서는 특이한 경우라고 할 수 있으나 국정의 효율적인 운영을 위한 불가피한 규정이기도 하다. 이 규정으로 인해 입법권은 국회의 고유권한임에도 과거에는 정부제출 법률안이 국회발의 법률안보다 훨씬 많았고, 가결률 또한 정부제출법률안이 높았었다. 그런데 언제부터인가 의원입법 발의 건수가 증가하더니 현 제19대 국회에 들어와서 의원발의 법률안이 정부제출 법률안보다 훨씬 많아졌다. 그만큼 국회의원들의 입법활동이 왕성하다는 것이고, 상당히 고무적이 현상이라 할 수 있다. 문제는 법률안 입안과정에서 얼마나 전문성을 발휘해서 입법을 하느냐이다. 정부입법의 경우에는 관계기관협의·당정협의·법제처 심사 등의 과정과 더불어 입법예고절차, 규제영향분석제도 등 입법품질을 향상시키기 위한 다양한 절차와 과정이 있는데, 의원입법의 경우에는 이런 절차가 거의 전무하다는 사실이다. 의원입법의 전문성을 높이는 차원에서 어떤 입법평가는 아닐지라도 입법에 따른 영향분석을 입법조사처 등 의원보좌기구의 도움을 받아 입법자로서의 의무를 다하는 것이 헌법상 국회의원의 책무이기도 하다. 그런 점에서 현재 각국에서 시행하고 있는 입법영향분석에 대한 이론과 실제 사례를 점검해 볼 필요가 있다.

일반적으로 입법평가라 함은 입법적 성격을 지닌 국가적 조치에 대한 평가, 즉 실질적 의미에서의 법률에 대한 평가를 의미한다. 이 경우 법형식을 구비한 규범이 전체 적용영역에 대하여 미치는 재정적·비재정적, 의도적 ·비의도적 영향 전반을 분석하는 것으로서, 이것은 사전적, 병행적 및 사후적 평가를 포괄하는 것을 의미하는데, 여기서는 평가라는 용어가 입법자의 고유권한인 입법형성권을 제약하는 의미가 포함되어 있을 수 있다고 보기 때문에 영향분석이라는 용어를 사용한다.

또한 입법영향분석의 기능은 좋은 입법의 원칙에 있다고 보고 법률의 이해의 용이성, 법률의 불가피성 또는 보충성, 법규정의 통일성유지 내지 체계정당성, 명확성의 원칙, 입법의 정당성 및 법적합성의 개념을 명확히 해야 한다.

분석의 방법은 보통 법체계적 분석과 입법 효과성 분석을 통해 헌법 적합성 분석, 체계 내적 정합성 분석, 체계 외적 정합성 분석(다른 법률 및 제도와의 관계), 비교법적 분석 등을 적용한다. 특히 입법영향분석의 3단계 중에 사후적 입법영향분석 단계에 집중함으로써 의원입법의 전문성을 제고하고자 한다.그런 차원에서 「이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률」의 시행 이후 문제점과

현황 등을 통해 사후적 입법영향분석을 시도해 보고자 한다.

국내 이동통신시장에서는 단말기 보조금에 관한 문제가 항상 큰 논란거리였다. 고객

유치를 위해 단말기보조금을 지급할 수밖에 없는 업계(제조사나 이동통신사)의 입장도

이해는 간다. 그러나 국민들은 불만이 많다. 그만큼 이동통신단말장치 유통구조는 국민

의 가계통신비와 밀접한 관련이 있다는 것이다. 국민적 관심사이기도 하다. 그래서 정부

는 가계통신비를 줄이는 규제완화 차원에서 기존의 규제로는 단말기보조금에 대한 통제

가 제대로 되지 않자 2014년 5월 15일 휴대전화 보조금 투명 지급을 골자로 한 「이동통

신단말기 유통구조 개선을 위한 법률」이 의원입법 형태로 발의되어 위원회 대안으로 제

정되고 9월 24일 그 시행령을 만들어서 10월 1일부터 발효되자 시행에 들어갔다.

그러나 이동통신시장에서의 불투명하고 차별적인 보조금 지급은 소비자 후생 배분을

왜곡하고 이동통신시장의 건전한 발전을 저해한다고 할 수 있으며 단말기 보조금은 기

본적으로 모든 이용자의 요금 수익을 바탕으로 재원이 마련되나 보조금 지급이 일부 이

용자(번호이동 중심)에게 집중됨으로써 소비자간 후생 배분이 왜곡되고 있는 것도 현실

이다. 또한 일반적으로 단말기 보조금을 지급하면서 고가 요금제 의무 약정 등을 강제하

고 있어 이용자는 단말기를 싸게 사기 위해 고가 요금제에 가입하게 되어 불필요한 통신

과소비를 하게 경우가 많음에 비추어 봐도 우리나라가 2012년 기준 전 세계 국가 중 단

말기 교체율 1위를 차지하기도 하는 등 이동통신사업자의 과도한 보조금 경쟁 과열은 이

용자의 빈번한 단말기 교체로 이어져 가계통신비 증가와 자원 낭비를 심화시키고 있다

는 것이 우리가 처해있는 현실이라고 할 수 있다.

따라서 이 단말기유통법은 이러한 과도하고 불투명한 보조금 지급에 따른 문제점을

해소하고, 투명하고 합리적인 단말기 유통구조를 만들어 나감으로써 이용자의 편익을 증

진하고자 하는 것이 목적이다.

한편, 단말기유통법이 시행된 지 2달 동안 국민들의 커다란 분노와 불만에 직면한 정

부와 이동통신사들의 움직임에 따라, 시행 초기와 비해 휴대폰 보조금은 늘어나고, 휴대

폰 가격은 일부 내렸다고는 하지만, 단말기유통법의 결정적인 문제인 단말기 가격의 거

품을 제거하고, 이동통신요금을 인하할 수 있는 직간접적인 장치가 없는 상황에서 단말

기 가격 거품과 통신비 폭리는 계속되고 있다고 생각한다. 단말기보조금을 둘러싼 국민

들의 상대적 차별은 일부 완화되었는지 모르겠지만, 오히려 국민들은 높은 단말기 거품

과 통신비 폭리라는 절대적인 차별에 더욱 직면하게 되었고, 국내외 소비자 차별도 계

속되고 있기에(또 보조금 액수가 매주 달라져서 며칠 간격으로 합법적인 차별도 발생하

고 있음) 단말기유통법에 대해 ‘단지 통신사만 배불리는 법’이라는 혹평을 내놓게 되었

고, 그 혹평은 근거가 뚜렷이 있는 것으로 보인다. 단말기유통법의 여러 문제점 때문에

제조사의 불법 지원금 살포와 이른바 ‘아이폰6 대란’이 벌어졌고, 결국 이런 대란은 언

제든지 일어날 수 있다는 점에서 단말기유통법의 문제점과 한계가 극명하게 드러났다

할 것이다.

이러한 점을 감안하여 사후적 입법영향분석을 통해 현실적인 입법개선 방안을 마련하

였는데, 여기에는 이 법률은 규제실패로 단정하여 단말기유통법의 폐지뿐만 아니라 새

로운 보조금 규제 체계의 필요성 차원에서 보조금 분리공시제도 실시, 보조금 상한제 폐

지, 단말기보조금 차등허용, 단말기 완전자급제 도입, 단말기 시장과 이동통신시장의 분

리 규제, 통신사간 요금 경쟁 허용 등이 있다.