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연구용역과제 : 생산적·효율적인 입법을 위한 보좌조직의 활성화 방안
책임연구위원 : 성 상 문(입법정책연구회 책임연구원) 공동연구위원 : 손 진 영(입법정책연구회 선임연구원) 우 태 주(입법정책연구회 선임연구원)
요 약 본 연구에서는 국회의 입법기능이 생산적이고 효율적으로 기능을 강화하기 위한 보좌조직의 활성화 방안에 대해서 논하고자 한다. 우선 국회의 입법과정이 어떻게 이 루어지는지 현상을 살펴보고 의원입법의 문제점과 개선 방향을 살펴본 후 입법 보좌 조직 중 상임위원회를 중심으로 직접적으로 보좌하고 있는 상임위원회 조직과 그 외 법제실, 예산정책처, 입법조사처, 정책연구위원, 의원보좌진, 등 법안, 예산안 등 의 안이나 정책을 검토하여 의원들의 의정활동을 보좌하는 조직이 있으므로 각 실, 처 및 정책연구위원, 의원보좌진에 대해서 간략하게 살펴보고, 상임 위원회 조직은 상 임위원들의 의안심사 등 위원회 활동을 전문적으로 보좌하는 조직으로서 전문위원 과 전문위원을 보좌하는 위원회공무원들로 구성되어 있으며 또한 전문위원을 비롯 한 상임위원회 공무원들의 회의준비 및 진행에서부터 진정의 처리, 의정활동시 필요 한 자료나 정보를 위원들에게 제공하는 등 폭넓은 역할을 수행하고 있는 바 상임위 원회 조직이 국회의원의 입법활동지원에 있어서 차지하는 비중은 그 어느 입법지원 조직보다 크다고 할 수 있다. 그래서 본 연구에서는 먼저 상임위원회 조직의 전문성 및 영향력에 관한 이론을 검 토하고 현재 상임위원회 조직의 체제 및 운영을 현실에 맞게 합리적으로 발전시켜나 가 국회본연의 의무인 입법활동이 체계적이면서도 생산적이며 효율적으로 국민의 뜻 에 신속히 순응하여 국회의 위상을 드높일 수 있도록 하기 위하여 제1장 서론에 이어 제2장에서 입법보좌조직에 관한 이론적 배경을 ①입법보좌조직의 필요성과 전문성 에 대해서우리나라의 경우 그 동안 국회가 제 기능을 발휘하지 못하였던 가장 큰 원 인은 정치적인 제약이었지만, 민주화가 진척된 이제부터는 국회의 전문성 부족과 같 은 능력 제한이 국회의 기능수행을 저해하는 주요 변수가 될 것이다. 실제로 국회는 국회의원의 초선 비율이 높고 상임위원회의 구성과 운영이 합리적 이지 못하여 전문성의 수준이 선진국 의회에 비해 크게 뒤지는 것이 사실이다. 따라 서 국회에 있어서 입법보좌조직의 존재 가치는 매우 크다고 할 수 있으며 ②전문성 에 관한 이론은 ㉮입법보좌조직의 영향력 ㉯전문성의 개념 ㉰전문성에 관한 논의로 나누어 살펴보았고 제3장 입법보좌조직의 개념과 특성은 먼저 입법보좌조직의 개념 을 입법활동 보좌조직은 국회의원의 의정활동 전반에 걸쳐 의회의 기능을 강화하고 의원의 역할 수행 효율을 높일 수 있도록 마련된 장치로서, 주로 의원의 부족한 전문 성을 보완하는 역할을 수행한다. 즉, 이러한 입법활동 보좌조직은 국민을 대표하는 선출 직 의원들이 오랜 경험과 전문지식을 갖춘 행정부를 견제하여 정책의 입안, 각종 법률의 제·개정 및 집행과정에서의 감독을 할 수 있도록 지원하고자 고안된 제도이다. 구체적 으로 입법활동 보좌조직은 크게 입법활동지원기능과 정책조사기능 그리고 예·결산 심 의지원기능을 하는 조직으로 구성된다. 이 중 입법활동지원기능은 각 의원실 보좌조직 과 통상 법제실에서 수행하는 법제지원 기능을 의미하는 것이며, 정책조사기능은 국회 입법조사처와 국회예산정책처, 국회도서관(입법전자정보실) 등에서 수행하는 각종 정책 이나 법률과 관련된 사항을 조사·지원하는 기능이며, 예·결산심의지원기능은 국회예 산정책처가 담당하고 있는 국회의원들의 예산·결산 심의와 관련된 지원기능을 의미하 는 것으로 정리하고, 입법보좌조직의 특성은 ㉮의원발의법안의 중요성과 ㉯입법보좌조 직의 유형으로 나누어 살펴보았다. 제4장 외국의 입법지원조직 현황은 ①미국 ②영국 ③일본 ④프랑스 ⑤독일로 나누어 각각 그나라의 역사적 배경 및 정치환경과 입법지원조직의 특징을 분석하였다. 제5장에서 현재 우리나라 국회의 입법보좌조직의 현황과 문제점을 먼저 입법보좌조 직의 현황을 ㉮입법보좌조직의 구성과 역할 ㉯상임위원회 입법보좌의 중요성 ㉰상임위 원회에서의 입법과정 ㉱상임위 전문위원 검토보고서의 의의 ㉲입법과정에서 상임위원회 역할 등으로 나누어 파악하고 그 다음 입법보좌조직의 문제점을 ㉮법제실 ㉯국회도서관 ㉰상임위원회 ㉱국회의원 개인 입법보좌조직 ㉲연수국으로 나누어 분석하였다. 먼저 법제실은 ①법제사법위원회 업무의 과부하 ②전문성을 담보하지 못하는 인사배 치의 문제 ③의원입법 입안 의뢰의 특수성에 따른 인력 보강 검토 ④충원 분야의 문제점 을 파악하였고, 두 번째 국회도서관은 ①입법정보 지원업무의 명료성 및 독자성 확보 문 제 ②직제 및 업무 과중의 문제 ③핵심인력 유지의 문제 ④입법정보 지원기구간의 협력 문제 ⑤전문인력의 재충전 및 전문성 제고의 문제점을, 세 번째 상임위원회는 ①위원회 소속 의원의 전문성 부족 ②위원회 보좌조직의 인력부족 ③인사 및 임용상의 문제점 ④ 위원회 지원인력의 전문성 미비 ⑤입법지원업무와 행정지원 업무의 혼재 ⑥위원회 지원 조직의 대행정부 독립 문제 ⑦위원회 공무원의 정치적 중립성 문제 ⑧업무의 집중과 불 균형 ⑨위원회 외부 전문가의 활용제도의 문제점 ⑩위원회 직원의 적극적인 활동 부족 등을 파악하였으며, 네 번째 국회의원 개인 입법보좌조직의 문제점은 ①신분의 불안정 및 제도상 지위의 문제점 ②충원 경로의 문제 ③보좌관 전문성 미비와 구조의 취약성 ④ 보좌관의 정보 수집의 취약성 ⑤제도의 편법적 운용 ⑥보좌관 인원 부족 등의 문제점을 살펴보고, 마지막으로 연수국의 가장 큰 문제점은 국회의원 대상의 연수 프로그램이 미 비하다는 점이다. 법률안의 제출권자이고 입법의 주도자인 의원이 입법에 관한 기본적 인 소양과 역량이 없이는 질적으로 우수한 법안의 입법이 어려울 뿐만 아니라 아무리 훌 륭한 입법보좌기능이 있다고 하더라도 제대로 활용할 수 없게 될 것이다. 그러나 국회의원의 입법 소양 제고를 위한 효과적인 프로그램이 부족하다. 현재 국회 연수국은 국회 일반직 공무원 및 의원보좌직원과 지방의회의원 및 지방의회 공무원 등을 대상으로 하는 입법과정 및 법제실무에 대한 교육을 연례적으로 실시해오고 있으나 국회 의원을 대상으로 하는 특별한 프로그램은 마련되어 있지 않은 실정이다. 본 연구의 핵심인 제6장에서 입법지원보좌조직의 활성화 방안을 6개 부분으로 나누 어 제시하였다. 1) 상임위원회 활성화 방안 : ①업무 세분화와 적정인력 배치 ②행정부 와 직원 상호교류의 제도화 ③전공인력의 채용 ④전문인력 임용 개방 ⑤경력을 고려한 인력의 적재적소 배치 ⑥연구기능의 강화 ⑦전문보직관리제의 시행 ⑧승진체계의 개선 ⑨국회 입법보좌조직간의 인사교류 활성화 ⑩교육훈련 강화 및 이와 연계한 보직관리 ⑪ 파견근무 및 직무교류 활성화 ⑫정부독점정보의 국회공유 제도화, 2) 법제실 활성화 방 안 : ①법제업무의 기능 강화 ②의원 입법의 법제실 경유 의무화 제도 신설 ③의원입법 입안의뢰의 특수성에 따른 인력보강 ④인사운영상의 개선 ⑤법제관의 직무상 독립성 보 장, 3) 국회 예산정책처 활성화 방안 : ①독자적 정보수집 능력 및 미래예측 능력의 개발 ②예결산위원회와의 유기적 관계 설정 ③참고질의 회답 기능의 강화 ④기관의 독립성 확 보, 4) 국회입법조사처 활성화 방안 : ①문제점에 따른 개선방안 ②더욱 폭넓은 전문성 을 배양해야 된다, 5) 국회도서관 활성화 방안 : ①조직 및 업무의 체계화 및 세분화 ② 조사분석 전문성의 질적 향상 ③전문인력의 충원 ④입법지식 데이터베이스의 구축 및 이 용의 활성화, 6) 국회의원 개인 입법지원조직 : ①의원 및 보좌관의 인식 변화 ②신분보 장을 위한 공개채용제의 도입 ③업무 영역의 분화 ④국회의원 비서진 규모의 유연성 제 공 ⑤사서 보좌직원의 채용 의무화 ⑥연고법의 실시 등을 통하여 입법보좌조직이 의정활 동의 핵심인 입법의 제·개정을 생산적이면서 효율적으로 수행할 수 있어야 할 것이다. 미래의 입법보좌조직은 담당하는 업무의 성격이나 역할의 차이에 따라 별도의 기구 를 구성하는 것이 합리적일 뿐만 아니라 그 기구들간의 관계도 각자의 독립성과 자율성 을 보장하여 구성되어야 효율적이다. 따라서 입법보좌조직간의 관계 역시 수평적이고 분권적이어야 한다. 입법보좌조직들 이 서로 동등한 입장에서 분권적 경로를 통해 경쟁적 관계 속에서 다양하고 때로는 상충 되는 의견과 정보를 의원들에게 전달할 수 있어야 한다. 이를 전제로 지금까지 본 연구 에서 활성화 방안을 수립하였다. 이상 논의된 활성화 방안을 한마디로 요약하자면, 입법보좌조직은 서비스 중심의 조 직 설계를 기반으로 신축성과 융통성과 자율성을 보장해야 한다는 것이다. 이것이 보장 된 효율적인 조직 운영을 모색할 때 입법보좌기능의 핵심 역량이 최대화될 수 있을 것이 다. 아울러 거의 모든 조직에 있어 전문인력의 충원 및 제고가 여전히 시급하다. 면밀한 직무분석을 통해 조직의 동학을 증대시키고 인사행정상의 유인책을 제공하여 업무수행 의 활력을 배양할 수 있어야 한다. 이러한 입법보좌조직의 강화 및 발전은 의회정치의 발전과 분리시켜 사고할 수 없는 것이다. 즉, 의원의 정책전문성 강화를 포함하여 입법부의 기능 강화 및 활성화, 행정부 에 대한 통제기능의 강화와 맞물려 돌아갈 수밖에 없을 것이다. 어떤 활성화 방안이든 그 중심적 방향은 의정활동보좌조직의 체계적 개선이 되어야 한다는 점이며, 조직을 위한 조직의 신설 및 개선이 아닌 실질적인 기능강화에 초점이 맞 추어져야 한다는 점일 것이다. 마지막 제7장 결어로 본 연구보고서를 마무리하며 본 연구보고서를 통해 입법보좌조 직체계의 강화를 통한 실질적인 국회의 생산성 향상이 이루어지고 효율적인 입법을 위 한 보좌조직이 활성화 되었으면 한다. |
