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연구용역과제 : 복지와 고용을 통합한 사회서비스 정책 방안
책임연구위원 : 이 욱 열(입법정책연구회 책임연구원) 공동연구위원 : 임 우 영(입법정책연구회 선임연구원) 한 일 수(입법정책연구회 선임연구원)
요 약 본 연구는 총론적 수준의 논의보다는 지속가능한 복지체계의 필요조건, 그것도 매우 중요한 필요조건이 전달체계에서 통합적 고용서비스 및 복지서비스 제공, 혹 은 고용서비스와 복지서비스의 맞춤형 연계가 이루어지는 것이라는 문제의식 아래 그 바람직한 방향과 형태를 분석하고, 고용서비스와 복지서비스를 효과적으로 연계 하는 청사진이 마련되어야 근로연계복지 논의도 한 단계 더 도약할 수 있다는 인식 아래 기존의 단편적인 연구에서 벗어나 고용창출을 위한 사회안전망 구축을 위해 다양한 측면에서 종합적인 연구를 수행하여 앞으로 복지와 고용창출이 연계될 수 있는 효과적인 정책을 수립하여 복지와 고용을 통합적으로 운영하는 한국형 복지전 략의 맥락에서 사회서비스 전달체계를 개선하는 구체적인 정책방안을 제시하고자 제1장 서론에 이어 제2장에서 우리나라 국민의 의식변화와 현황을 국민의식의 변화 와 복지정책에 대한 욕구에 대해서 ①불평등에 대한 인식 ②정부의 복지책임에 대 한 인식 ③경쟁과 노력에 대한 인식 ④소득보장제도에 대한 국민의식 ⑤새로운 사 회적 위험에 대한 요구 사항이 어떤 것인지에 대하여 고찰하고 제3장에서 국내 저 임금 노동시장 현황 및 과제를 저임금 노동시장 현황과 저임금 노동시장의 환경변 수에 따른 과제를 분석하기 위하여 ①저임금근로자에 속할 확률과 ②저취업률 계층 과의 비교를 통해서 ③최저임금의 신규채용 억제효과와 ④국민기초생활보장제도의 노동공급 억제효과를 심층 분석하고 ⑤근로장려세제(EITC)의 노동공급 촉진효과를 통해서 ⑥기업의 이윤 극대화를 피할 수 있는지에 대해 논하고 마지막으로 ⑦향후 과제를 도출하여 제시하였다. 제4장은 복지체제와 사회안전망에 대해 ①제도주의적 관점과 고용·복지 체제의 분기 ②체제별 거시적 성과 비교 ③체제별 미시적 인식 비교로 나누어 분석하였다. 먼저 제도주의적 관점과 고용·복지 체제의 분기는 제도주의적 관점에서 보면, 개 별 국가의 정치, 경제, 문화 등등 각 부문의 제도는 통제 그리고 통치형식에서 상이 한 조합을 가지고 있는 것으로 여견진다. 그리고 국민국가들이 법적 통제를 독점하 면서 그것을 뒷받침하는 나름대로의 제도를 조정하고 발전시켜 왔기 때문에 시간이 지남에 따라 개별 국민국가 혹은 국가군의 제도는 점차 차이를 보이게 된다. 개별 국가 혹은 개별 국가군이 나름의 독특한 제도적 발전을 보이는 이유는 ‘제도적 동형 태’ 개념으로 이해할 수 있다. ‘자유주의’ 복지국가는 잔여적인 특징을 갖고 있고, 매우 부분적인 욕구만을 공공 부조 중심의 복지를 통해 해결하며, 사회보험이나 사회적 서비스는 발달하지 못한 체제 이다. 충족되지 못한 복지욕구는 시장에서의 사적 보험이나 사적 서비스의 구매를 통해 해결하는 시장 중심적인 체제로서 고용과 관련된 체제의 특징도 시장에서의 해결을 지 향한다는 특징을 지닌다. 두 번째로 체제별 거시적 성과를 비교해 보면 높은 수준의 복지지출이 반드시 낮은 수준의 경제적 성과로 이어지는 것은 아니라는 것이며 사회보험형과 같이 복지지출 수 준이 높을 때, 성장과 고용을 저해할 수도 있지만, 사회서비스통합형에서 드러나듯 복 지지출 수준이 낮은 공공부조형과 유사한, 혹은 그보다 좋은 경제적 성과를 달성할 수 도 있는 것이다. 결국 복지와 경제성과의 관계는 단순한 복지지출 총량만으로는 파악할 수 없다는 것 을 알 수 있다. 간단한 지표들의 비교만으로 단언할 수는 없지만, 복지지출의 경제적 성과 차이는 상술한 바처럼 현금이전과 사회서비스지출의 상대적 구성에 기인한다는 것을 알 수 있다. 사회서비스통합형처럼 사회서비스를 강화하는 방식이 생산과 고용에 친화적이며, 재분배 등과 같은 사회적 성과 달성에서도 현격하게 우월한 결과를 보인다 는 사실이 확인된다. 셋째로 체제별 미시적 인식 비교는 ①체제별 인식의 분기와 ②한국 국민의 복지인식 그리고 ③한국 국민과 일본 국민의 복지인식을 상세히 비교했다. 제5장 고용안정을 위 한 제도적 사각지대 해소를 위한 방안은 고용보험의 제도적 사각지대와 고용보험 보완 을 위한 실업보호제도를 고찰하여 제도적 사각지대 해소를 위한 정책방안을 수립하였 다. 먼저 고용보험 제도적 사각지대는 ①고용보험의 적용범위와 ②고용보험의 제도적 사각지대 현황을 살펴보았고 고용보험 보완을 위한 실업보호제도는 ①실업부조제도와 ②실업보험저축계좌제에 대해서 상세히 분석하였다. 마지막으로 제도적 사각지대 해 소를 위한 정책방안은 우리나라에서도 자영업자 및 특수형태근로자의 경우 소득파악이 여의치 않고 도덕적 해이가 우려된다는 점에서 고용보험보다는 실업부조제도를 통한 최저소득 보장이 바람직할 것이며 고용안전망 확충은 궁극적으로 실업급여와 사회부조 의 사각지대에 놓여 있는 취약계층 실업자를 어떻게 보호할 것인가의 문제이므로 일본 의 ‘제2 사회안전망’ 또는 현재 우리나라에서 저소득 실업자(기초생활수급자 및 차차상 위)를 대상으로 실시하고 있는 취업촉진패키지 지원제도에 취업과 연계한 최저소득 보 장기능을 강화하여 빠른 시일내 한국형 실업부조 모델을 개발하여 고용안정을 위한 사 각지대를 제도적으로 해소할 수 있도록 해야 할 것을 제시하였다. 제6장 사회통합을 위한 복지정책의 기본방향은 사회통합을 위한 복지정책의 필요성 과 사회통합을 위한 복지정책의 기본방향으로 나누어 정책방향을 제시하였다. 먼저 사회통합을 위한 복지정책의 필요성을 논하면 사회통합은 유기체적 사회관이 나 구조기능주의 사회이론에 기초한다면, 그 자체로 한 사회의 유지발전에 불가결한 요 소이다. 하지만, 그러한 관점에 기초하여 사회통합의 문제를 논의하려 하지는 않을 것 이다. 왜냐하면, 이러한 관점은 자칫 잘못하면 사회통합을 이익 갈등이나 가치 갈등이 존재하지 않는 정태적 상태로 오해하는 결과를 초래할 수 있기 때문이다. 이와는 반대 로 이익이나 가치 갈등은 불가피하며, 그러한 갈등의 완전 해소는 가능하지도, 바람직 하지 않다는 관점에 기초한다. 결국 여기에서 사회통합을 위해 복지정책이 필요한 이유 로 드는 것은 그것이 과도한 재분배의 다툼을 미연에 방지함으로써, 민주주의의 원활한 작동과 자본주의의 재생산을 보장한다는 것이다. 두 번째 사회통합을 위한 복지정책의 기본방향에서 ①복지정책방향의 기본전제는 첫째, 사회통합을 위해 요구되는 복지정책의 역할은 경제사회적 격차와 불평등을 해소 함으로써 갈등을 사전적으로 예방하는 것이다. 둘째, 새로운 사회적 위험의 도래로 인 해 기존 복지체계의 변화는 불가피하다는 것이다. 셋째, 대다수의 국민은 복지공급 주 체로서의 국가 역할을 기대하고 있다는 점이다. 넷째, 생애주기별로 달리 노출되는 신 사회적 위험으로 인한 욕구에 맞춤형 개입 및 지원이 고려되어야 한다. 신사회적 위험 은 모든 계층과 모든 연령에서 동일한 욕구를 불러일으키지 않는다. 빈곤, 질병, 주거, 장애는 특정 연령에 관계없이 전 생애주기(연령층)에 걸쳐 보편적으로 해당되는 사회적 위험이지만, 영유아기, 근로연령기인 청·장년기, 노령기 등 해당 연령계층에 따라 사 회적 욕구의 성격이 다를 수 있다. 이러한 예방적 복지의 우선순위는 근로빈곤층을 비 롯한 취약계층에 있어야 한다. 하지만 신사회적 위험의 반경은 보다 넓은 계층에게 닿 아 있다. 따라서 기존의 선별적 복지정책에서 탈피하여 모든 국민의 삶의 질이 향상되 고 역량이 강화될 수 있는 보편적 복지체계의 구축이 필요하다. 아동, 보육, 교육 등 인 적자원에 대한 사전적 투자에 집중함으로써 복지에 의존하게 하는 것이 아닌 개인의 역 량을 강화하는 방식의 능동적 복지가 필요하다. ② 사회통합을 위한 복지정책의 방향은 ⅰ) 다층적 소득보장체계, ⅱ) 복지서비스 고도화, ⅲ) 고용창출지향적 시스템, ⅳ) 인 적자원 개발을 위한 평생교육체계 구축, ⅴ) 복지지출의 사회적 지속가능성 제고, ⅵ) 통합적 복지인프라 구축 등을 통하여 복지정책의 효과성 제고를 위한 체계 구축이 시급 히 요구되는 바 이 모든 부문을 정책방향 개선에 반영해야 될 것이다. 본 연구보고서의 핵심인 정책방안 제시를 위하여 제7장에서 복지와 고용의 통합서비 스체계 구축을 위한 정책방안은 첫째 복지제도의 역사와 새로운 복지체계를 ①복지제 도의 역사 ②취업지원을 강조하는 복지로 나누어 분석하여 기초생활보장제도 개선방안 을 시작으로 하여 정책방안을 각 분야별로 제시하였다. 먼저 기초생활보장제도 개선방 안은 ①기초생활보장급여 ②수급자 유형 ③문제점과 개선방안에서 문제점은 첫째 국민 기초생활보장제도가 모든 국민의 최저생활을 보장하겠다는 취지로 도입되었음에도 불 구하고, 빈곤층이면서도 최저생활을 영위하지 못하는 광범위한 최저생활보장의 사각지 대가 존재한다는 점이다. 둘째, 기초생활보장제도의 탈수급률(자활성공률)이 저조하다 는 점이다(탈수급률이 낮다는 사실이 자활사업에 성과가 없음을 의미하는 것은 아니다. 자활사업에는 탈수급 외에도, 참여수급자 및 차상위층의 근로 의지와 탈수급 의지에 긍 정적인 영향을 미치고, 참여자의 직업능력개발에도 매우 긍정적인 영향을 미치는 등 그 긍정적 성과를 판단할 수 있는 다른 측면이 존재한다. 그리고 비록 탈수급률이 낮다고 하더라도 미취업 수급자의 취업을 지원하여 소정의 탈수급 성과를 거두고 있는 것은 사 실이다. 하지만 단순히 이처럼 생계보장복지의 강화 내지 유인구조의 개편만이 개선을 요하는 점이었던 것은 아니다. 상기의 문제점 지적은 주로 생계지원복지에 해당하는 측 면에만 주목하여 그 유인구조를 문제삼고 있을 뿐 취업지원복지의 측면에 주목하고 있 지는 않다. 하지만 취업지원서비스의 측면에서도 개선해야 할 점이 존재했고, 사실 그 지점에 통합적 고용-복지연계 서비스에 대한 방향 모색을 위한 방안이 필수적이다. 둘 째 근로가능빈곤층 지원 개선 방안을 제시하기 위하여 근로가능빈곤층 현황과 취업성 공패키지 사업을 살펴보고 근로가능빈곤층 지원제도 방안을 기초생활보장제도의 자활 사업과 취업성공패키지 사업 운영 경험과 기초생활보장제도의 한계에 대한 연구분석에 바탕하여, 그간 근로가능빈곤층 지원제도에 대해서 크게 세 가지 방안을 제시한다. ① 제1안 : 기초생활보장제도의 생계보장복지를 강화, ②제2안 : 근로유인이 생기도록 기 초생활보장제도의 생계보장복지 내용을 수정, ③제3안 : 취업지원복지를 확대 개편하 여 저소득 구직자를 위한 능동 프로그램을 확충하고 생계보호와 함께 취업지원서비스 강화이다. 이어 취업성공패키지 및 유사사업과 자활사업의 개선 방안은 ①취업성공패 키지 사업의 개선 방안 ②고용지원서비스 인프라로서의 상담인력 확충 ③취업활동수당 ④자활센터와 고용센터 등의 경쟁력 향상과 모든 장치의 보완으로 근로 역량이 향상되 도록 할 수 있는 방안을 제시하고 셋째 보육서비스 개선방안은 국공립보육시설, 민간영 리보육시설, 민간비영리보육시설의 적정 공급비중이라는 문제는 일률적으로 제시되기 보다는 ‘지역단위’에서 논의되고 결정될 필요가 있다. 행위자들 간의 이해관계를 중심 으로 충돌하고 갈등하기보다는 함께 논의하여 합의를 끌어낼 수 있는 지역 단위의 기구 가 마련되어 활성화될 필요가 있음을 강조하였고 넷째 자활사업 개선방안은 ①자활사 업 수행체계의 개선이 필요하다. ②교육 및 경영지원 인프라 개선이 필요하다. ③자활 성공 이후에도 지속적인 지원체계를 마련할 필요가 있다. ④자활사업 참여과정에서 나 타날 수 있는 이행적 고용단계에 대한 지원체계를 마련할 필요가 있다. ⑤지역자활센터 의 인력을 대폭 확충하고 전문성을 강화할 필요가 있다. ⑥자활사업 전달체계가 지역사 회의 특성을 반영하여 운영되도록 재구조화될 필요가 있다. ⑦전달체계 구조개선안의 핵심은 현행 국민기초생활보장제도의 구조개혁에 있다. 국민기초생활보장제도는 근로 능력이 없는 사람들에 대한 생계지원에 집중하고, 근로능력이 있는 사람에 대한 자립자 활지원은 자활자립지원촉진을 위한 별개의 제도에서 포괄할 수 있도록 할 필요가 반드 시 있다. 넷째 복지서비스와 고용서비스 연계방안은 기존의 근로연계복지 개선에 관한 논쟁 이 소수의 자활대상자를 대상으로 하고 있는 것처럼 보이지만, 고용서비스와 사회서비 스 일반의 연계를 증진하는 데에도 중요한 의의를 지닌다. 이러한 관점에서 먼저 근로 복지연계 논쟁에서 제기된 취업취약계층 내지 저소득구직자를 위한 취업촉진 프로그램 을 확충하는 방안을 제시한다. 근로가능빈곤층, 저소득구직자에 대해 생계보호와 함께 취업지원서비스를 제공하되 근로가능빈곤층에 대한 기존 패러다임의 변화를 통해 취업 지원복지를 강화하고 확대하는 방안을 다음과 같이 제안한다. ①기존 기초생활보장급 여 수급자 중 근로가능자는 분리해 부조성 급여를 지급하는 적극적 취업촉진 프로그램 에 참여하도록 한다. ②사후적 빈곤탈피 보조보다 빈곤추락 예방 개념에 입각한 프로그 램을 운영한다. 단, 부조성 급여를 지급하는 적극적 취업촉진 프로그램을 권리성 ‘제도 ’로 도입하기보다는 현행처럼 프로그램 형태로 유지하되, 훈련기간에 실질적으로 생계 유지가 가능하도록 활동수당을 인상하고 부양가족 수 등을 고려하여 급여지급을 차등 화한다. ③특히 빈곤탈피를 위한 적극적 프로그램 전달체계의 목표를 확립하고 그 방향 을 제시함으로써 고용-복지 전달체계의 청사진을 마련하되 자활센터 등은 고용서비스 전달자의 하나로 역할할 수 있도록 제도를 조율한다. 이어 이와 일관성을 갖는 형태로 복지서비스와 고용서비스의 연계성을 증진하기 위한 전달체계 개선방안을 제안하며 마 지막 제8장에서 결어로 본 연구를 마무리한다. |
